Майдан

В Украине появился новый праздник. 21 ноября, годовщина начала событий на Майдане. Этой дате были посвящены все телесюжеты и обзоры. Мы вспомнили, как это было и с чего начиналось. Отечественные СМИ дали нам подробную хронологию с описанием буквально каждого дня, но никто не дал ответа на вопрос «Что же будет дальше?». А вопрос этот актуален как никогда. Мы задаём его себе каждый день. Мы думаем об этом, наблюдая за ростом цен, получая платёжки на оплату коммунальных услуг, видя по телевизору хаос, творящийся в политических кругах нашей с вами страны. И всё больше и больше людей понимают, что нового Майдана не избежать. Он случится рано или поздно, аналитики предрекают сроки от февраля до мая следующего года. Что же он принесёт нам? Какие будут его идеи, кто его возглавит? Неизвестно, ведь основные идеи демократии дискредитированы, а «скамейка запасных» политиков пуста. К тому же люди убедились в том, что в нашей стране любая власть забывает о своих обещаниях буквально через час после выборов и население вновь остаётся один на один с системой. С той самой системой, которая изначально призвана работать на благо людей, быть их союзником…

Так может быть задачей следующего Майдана должно быть изменение системы государственности, а не банальная замена «первого лица»? И если да, то какая система должна придти на смену существующей? Как сделать так, чтобы власть работала на людей, а не на собственное обогащение?

Здесь стоит обратить своё внимание на те факторы, с которыми мы сталкиваемся непосредственно и регулярно. На руководителей городских служб. На руководство ПРЭЖО и ЖЭКов, на начальников РОВД и районных отделов образования. Мы живём в одном и том же городе, но живём не «вместе», а «рядом», ведь они практически неприкасаемы и мы с вами не имеем никакой возможности не то что влиять на их назначение, а даже потребовать отчёт о проделанной ими работе. Справедливо ли это? Нет. Согласно Конституции носителем власти являемся мы и мы должны сами решать, кто же будет работать на нас. К сожалению, при существующей политической системе и системе самоуправления это невозможно, а значит нужны перемены. В мире есть масса примеров, которым мы можем последовать. Специалисты разделяют англосаксонскую систему, систему континентальную и местное управление земель Германии. Все они обладают как достоинствами, так и недостатками и поэтому нуждаются в более подробном анализе.

Наиболее устоявшейся является англосаксонская муниципальная система, существующая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран, исторических связанных с Великобританией. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются:
1. Органы местного самоуправления имеют право предпринимать только действия, прямо предписанные им законом. В случае если это правило нарушается, акты органов местной власти могут быть признаны судом не имеющими силы, поскольку они были изданы с превышением полномочий.
2. Органы местного самоуправления напрямую не подчиняются органам государственной власти.
3. Основной административной единицей местного самоуправления является приход.
4. В сферу полномочий органов местного самоуправления входят: а) управление муниципальными службами (полиция, социальные службы, пожарная охрана), б) местные дороги, в) строительство и эксплуатация жилья, г) спортивные сооружения, д) общественный транспорт.

Рассмотрим эту систему на примере США.

В настоящее время в США можно выделить следующие разновидности административно-территориальных единиц: графства, города, бороу, вилиджи, тауны и тауншипы. Также стоит упомянуть редко встречающиеся специальные и школьные округа.

Основными единицами регионального самоуправления в США являются графства. Всего на территории страны их насчитывается чуть более 3 тыс. и служат они главным образом для управления негородскими территориями. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, например, на Юге они играют существенную роль в местном самоуправлении, в то время как на северо-востоке, в штатах Новой Англии значительная часть их функций выполняется таунами и тауншипами.

Главными рабочими органами графств являются советы. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах могут формироваться из должностных лиц сельских районов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти. Одновременно с советами местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого органа власти: шерифа, казначея, клерка суда, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства и т.д. Каждый из них выполняет свою прямую функцию в пределах графства.

Шериф возглавляет полицию графства. Асессор графства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор. Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Казначей соответственно выполняет функции руководителя финансовой службы.

В зависимости от характера воздействия совета графств на административный персонал в США используются три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).

1. «Система мэр—совет». Данная система действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как а) процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; также мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); б) срок полномочий мэра (четыре года либо два года); в) право мэра налагать вето на решение совета. В большинстве крупных городов США функционирует форма «сильный мэр - слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.

2.«Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Данная форма городского управления используется американцами в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр в данном случае являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. Эта система наиболее ярко отображает построение государства и органов власти как корпорации, где граждане – акционеры, а чиновники – наёмные служащие.

3. Третья, довольно специфическая система местного самоуправления «комиссия», встречающаяся в основном в небольших городах. Управление городом осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Муниципальные советы - органы выборные; определение результатов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на существовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны партий, а не свободным волеизъявлением народа. Именно такое положение характерно для современной системы власти в Украине.

Вторая основная муниципальная система получила название французской или континентальной. Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской состоит в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Эта система используется в государствах с традиционно централизованной властью и значительной степенью контроля государственной власти за органами местного самоуправления.

Континентальная система базируется на принципах, задекларированных в законе «О правах и свободах местных коллективов», принятом в 1982 г. Принципы эти таковы:
1. Основной единицей местного самоуправления является коммуна. Каждые 6 лет население коммуны избирает муниципальный совет.
2. Правом голоса обладают все граждане Франции, достигшие 18 лет, вне принадлежности к какой-либо религиозной, социальной или национальной группе.
3. Сфера полномочий муниципального совета - решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые входят исключительно в сферу компетенции мэра.
4. Решения совета приобретают обязательную силу лишь при тех условиях, что они переданы представителю центральной власти в соответствующем департаменте,  опубликованы и входят в сферу полномочий совета.
5. На своей первой сессии новоизбранный муниципальный совет избирает мэра. Мэр является председателем коммуны и обладает следующими правами и обязанностями:  готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны, имеет право совершения гражданско-правовых сделок, представляет интересы коммуны в судебных органах. Также мэр назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях и является председателем  административных комиссий. Помимо этого, мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность. В связи с этим он принимает все необходимые решения (включая санкции на арест), а также может выполнять иные полномочия.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственные должностные лица (префекты департаментов и субпрефекты коммун) осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Эти государственные должностные лица являются прямыми представителями центрального правительства Франции и контролируют все без исключения решения органов местного самоуправления. Если префект или субпрефект считают решение незаконным, они имеют право предложить принявшему его органу отозвать или изменить его. В случае отказа или неприятия мер они должны передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к органу, издавшему такое решение.

Может показаться, что на самом деле префект или субпрефект оказывают большое влияние на представителей коммуны, но это не так. Контролю подлежит исключительно законность решений. Представители центральной власти не имеют никакого права предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по иным мотивам.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно «a posteriori». До принятия закона «О правах и свободах местных коллективов» решения органов местного самоуправления контролировались центральной властью и вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Описанные нами системы местного самоуправления являются в мировой практике  основными, но встречаются и иные системы. Эти системы называются «смешанными» или «отдельными». Наиболее ярким примером такой системы является местное или коммунальное управление Германии.

Сами по себе ни земли Германии, ни федерация не являются дееспособными. Суть государства определяет их взаимодействие. Тесная связь между федерацией и землями отражается принципом однородности. Земли обладают ограниченной свободой действий. Они могут избрать главой земли президента, а могут и строить взаимоотношения между правительством и парламентом иначе, чем на федеральном уровне. Также в различных землях может отличаться избирательное право и продолжительность избирательных периодов.

Сами земли подразделяются на общины и их союзы (объединения общин, города районного значения, сельские районы, ландшафтные объединения). Но несмотря на это государственное устройство Германии является двухступенчатым, состоящим из земельного и федерального уровней. Общинам же предоставляется право коммунального самоуправления.

Схема разделения полномочий в ФРГ также двойственна. Помимо классической схемы (горизонтальное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властями) функционирует вертикальная – разделение функций и полномочий между центральной властью и землями. Федерация и земли имеют собственные, независимые друг от друга органы законодательной и исполнительной власти ( парламент, правительство, суды). Тем не менее, в большинстве случаев законодательные полномочия находятся в руках органов центральной власти. В компетенцию земель входит в основном административное управление. Областью взаимного сотрудничества является сфера охраны правопорядка.

К сожалению, такая система взаимодействия даёт центральным органам власти ведущее положение и приводит к многочисленным правовым коллизиям. К слову, налоговое законодательство ФРГ является одним из сложнейших в мире.

В данном обзоре мы привели наиболее распространённые системы местного самоуправления.

Мы не призываем слепо копировать какую-то из систем самоуправления и насаждать в Украине — это будет неправильно, т. к. описанные выше системы самоуправления складывались веками, видоизменялись и носят отпечаток менталитета народа и неразрывно связаны с историей страны, где такая система работает. Если клонировать любую из этих систем для Украины, то некоторые фрагменты системы будут для нас чужды, непонятны или вообще неприемлемы, что в целом сделает систему непонятной и неэффективной.

Что же делать? Времени на неудачные эксперименты у нашей страны больше нет...

Мы предлагаем вооружиться самым точным и эффективным инструментом — мировой наукой, создать Институт реформ, пригласить к сотрудничеству лучших ученых и разработать понятную, прозрачную и научно обоснованную модель самоуправления для Украины.

Если мы хотим видеть нашу страну демократичной, развитой и сильной, то самое время перейти от демагогии и гадания на кофейной гуще к действиям, базирующимся на науке.

Дата: 4 декабря 2014

Вернутся к списку статей